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Encadrement des loyers : bilan après une décennie d’expérimentation ?
L’encadrement des loyers est au cœur des débats sur le logement en France depuis plus d’une décennie. Conçu initialement pour modérer la hausse des prix dans les zones géographiques caractérisées par un fort déséquilibre entre offre et demande de logements, ce dispositif (qui concerne 870.000 logements dans des villes comme Paris, Lyon ou Lille) a franchi une nouvelle étape d’évaluation, alors qu’il pourrait théoriquement s’éteindre.
C’est dans ce contexte de fin de sursis que l’Institut des politiques publiques (IPP) a rendu le rapport d’une étude élaborée par les économistes Gabrielle Fack (professeure d’économie à l’université de paris Dauphine – PSL et chercheuse affiliée à l’IPP) et Guillaume Chapelle (professeur d’économie à CY Cergy Paris Université pour l’Institut des politiques publiques (IPP)). Ces deux experts ont analysé les trajectoires économiques et redistributives de cette mesure de 2018 à nos jours. La note de ce rapport restitue de manière synthétique les principaux résultats de cette mission d’évaluation (sollicitée par Matignon). L’occasion pour la Régie Immobilière Fiducia (RIF) de revenir, de manière objective, sur les conclusions de cette étude majeure, un bilan qui semble mitigé « Un dispositif qui remplit sa mission première et parvient à freiner les prix, tout en ressemblant parfois à une flèche décochée dans le brouillard statistique » (source Banque des Territoires)
Qu’est-ce que l’encadrement des loyers et quoi consiste-t-il précisément ?
Quid du fonctionnement de ce dispositif légal
Introduit par la loi ALUR en 2014, puis instauré de manière expérimentale par la loi ELAN en 2018 (prolongé par la loi 3DS), l’encadrement du niveau des loyers s’applique dans les communes situées en « zone tendue » qui en font la demande et concerne essentiellement les logements loués nus ou meublés à titre de résidence principale. Le mécanisme est plutôt simple et s’appuie sur la fixation annuelle, par arrêté préfectoral, de 3 indicateurs de prix au mètre carré, définis selon les caractéristiques du logement (nombre de pièces, époque de construction, type de location brute ou meublée…) et son secteur géographique :
- Un loyer de référence (LR), correspondant au loyer médian tel que mesuré par l’observatoire local des loyers compétent
- Un loyer de référence majoré égal à 120 % du loyer de référence.
- Un loyer de référence minoré égal à 70 % du loyer de référence.
« Le loyer de référence majoré permet de définir des plafonds à ne pas dépasser, le loyer de référence minoré sert de base à une éventuelle réévaluation, étant précisé que le loyer est défini comme comportant deux parties : le loyer de base et le complément de loyer. Le loyer de base ne peut dépasser le loyer de référence majoré, sauf si le bailleur décide d’appliquer un complément de loyer, ce dernier devant être justifié par des conditions de location ou de confort particulières » (source RAPPORT FACK CHAPELLE.pdf)
En bref, sauf cas spécifiques (prestations exceptionnelles de confort…) ouvrant alors droit à un complément de loyer, le montant du loyer de base exigé par un bailleur ne peut pas dépasser le plafond du loyer de référence majoré en vigueur au moment de la signature du bail locatif.
Les territoires concernés par cette expérimentation
Initialement déployé à Paris et Lille, ce dispositif a progressivement été adopté par d’autres communes centres de plusieurs grandes agglomérations françaises en France : Lyon, Villeurbanne, Bordeaux, Montpellier, Grenoble, ainsi que plusieurs collectivités de la Seine-Saint-Denis et même certains secteurs du Pays Basque. C’est la richesse des données issues de ces différents marchés immobiliers locaux qui a permis l’élaboration du rapport d’évaluation Fack-Chapelle.
Les conclusions du rapport Fack-Chapelle : impact réel et premiers constats ?
Une baisse assez modérée du montant des loyers
L’analyse quantitative basée sur des millions d’annonces locatives uniques met en évidence un effet tangible du plafonnement sur l’évolution des prix. Selon le rapport, l’application de l’encadrement a permis d’engendrer une baisse des loyers moyens estimée entre 2 % et 5 % selon les zones concernées par rapport aux scénarios sans régulation. Dans les secteurs les plus tendus, la mesure semble avoir fonctionné comme un outil de stabilisation, limitant les hausses excessives lors de la relocation, offrant un gain de pouvoir d’achat mesurable pour une partie des ménages locataires.
Des limites structurelles, avec des effets de contournement
Le rapport souligne en revanche plusieurs facteurs venant apporter quelques bémols à l’efficacité globale du dispositif. L’évaluation pointe notamment des niveaux d’application inégaux et l’existence de pratiques d’évitement. Le recours parfois abusif au « complément de loyer » pour des caractéristiques finalement « non exceptionnelles du logement », ou encore le manque de contrôles administratifs systématiques… Autant de faiblesses identifiées et soulevées dans ce rapport. Pour certains acteurs, l’efficacité de la régulation dépend ainsi étroitement de la mise en œuvre de moyens de contrôle accrus pour sanctionner les dépassements constatés.
Effets économiques à long terme sur le marché locatif ?
L’évolution de l’offre de logements disponibles
L’une des interrogations majeures soulevées par les économistes de l’IPP concerne les conséquences de cette politique de régulation sur le volume global du parc locatif privé. Le rapport pointe dans certains des territoires étudiés, une baisse corrélative du nombre d’annonces locatives publiées. 2 hypothèses principales émergeraient : un retrait potentiel de certains bailleurs privés du marché locatif traditionnel au profit de la vente de leur bien immobilier, ou une réorientation vers d’autres types de baux échappant à la réglementation (comme les locations touristiques de courte durée).
Impact fiscal et redistribution des richesses
Le rapport Fack-Chapelle s’intéresse aussi à la dimension redistributive de la mesure. Si la baisse des loyers semble profiter directement au budget des locataires en place, la diminution des revenus fonciers perçus par les propriétaires bailleurs entraîne par effet logique une baisse proportionnelle des recettes fiscales de l’État (impôt sur le revenu, prélèvements sociaux). L’étude invite ainsi les pouvoirs publics à évaluer finement si les gains économiques générés pour les locataires compensent les coûts indirects sur l’investissement immobilier et les finances publiques.
Un rapport qui offre une vision nuancée d’un dispositif qui a prouvé sa capacité à freiner les prix de l’immobilier locatif, mais dont la pérennisation et l’extension obligent à une réflexion plus globale sur l’équilibre général de l’offre de logements en France.
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